Veřejný dluh a samospráva v Portugalsku

Jsme na začátku roku 2024 a v Česku nabývají účinnost první opatření úsporného balíčku, který zahajuje konsolidaci veřejných rozpočtů. Součástí širších úvah o možnostech zlepšení stavu veřejných financí bývají také změny v územní samosprávě. Obdobná situace se řešila v posledním desetiletí v Portugalsku a poznatky autorky ukazují na řadu souvislostí, které mohou být zdrojem poučení i pro naši cestu.

Řešení portugalského veřejného dluhu se dotklo také uspořádání tamní samosprávy. V Portugalsku neexistují kraje, jaké známe u nás. Vlastně neexistují vůbec, protože je Portugalci v roce 1998 v referendu odmítli. Stejně tak po několika letech částečně odmítli administrativní redukci počtu nejmenších územních jednotek, která souvisela s řešením nadměrného zadlužení státu po finanční krizi v roce 2008. Součást tehdejších nutných reforem tvořilo také zpřesnění zákonného ustanovení subjektů meziobecní spolupráce, které zřejmě mají šanci samosprávné regiony nahradit.

Odvážné referendum

Od roku 1974, tedy po návratu demokratického uspořádání, se v zemi uskutečnila tři národní referenda. První a třetí se týkala práva na přerušení těhotenství, prostřední hlasování rozhodovalo o vzniku osmi administrativních regionů. Občané se měli vyjádřit dokonce ke dvěma otázkám, a to, zda obecně chtějí regiony a pak konkrétně, zda chtějí ten svůj region. Druhá otázka směřovala k možnosti vyšší samostatnosti některých částí země, což je model využívaný např. ve španělském Katalánsku. V Portugalsku se však separační tendence neprosadily, ale nevznikly ani nové jednotky. Účast v referendu dosáhla pouze 48 % a téměř dvě třetiny voličů hlasovaly proti. Zajímavější byla situace v jednotlivých navržených regionech, v některých totiž volební účast 50 % překročila, ovšem z výsledků vyplývá, že kvůli jasnému zápornému hlasování. Lze tedy jen domýšlet, jaký by mohl být další vývoj, kdyby v některé části země lidé ten svůj region opravdu chtěli.

Absence samosprávných regionů neznamenala žádný problém v čerpání významné podpory z evropských fondů. Jen se desetimilionová země z pohledu evropské statistiky rozdělila na tři regiony NUTS I (pevninská část a dvě autonomní oblasti Azory a Madeira). Koordinační rozvojové komise jako dekoncentrovaná pracoviště, aktuálně spadající pod Ministerstvo pro územní soudržnost, pak působí v pěti regionech kontinentální části země, které splňují definice NUTS II. Postupující reforma v území vedla k úpravě dle klasifikace na NUTS III, takže od roku 2015 se referenčními správními jednotkami staly právě subjekty meziobecní spolupráce. Nejde již pouze o statistické členění, ale o skutečně existující entity.

Sloučením farností ke konsolidaci dluhu

Podobně jako v dalších zemích dochází také v Portugalsku k vylidňování některých částí země, zejména venkovských oblastí ve vnitrozemí. V současnosti existuje v kontinentální části země 278 obcí (municípios), na Azorských ostrovech jich působí 19 a na Madeiře pak 11. Rozdíly mezi obcemi lze ukázat např. na hustotě obyvatel, kde nejlidnatější obec (Almora nedaleko Lisabonu) vykazuje přes 7 tis. obyvatel na km², zatímco na druhém konci seznamu se nachází obec s hustotou osídlení necelých 5 obyvatel na km² (Mértola u španělských hranic). Každá z obcí se skládá z farností (freguesias), které představují nejnižší úroveň samosprávy a skutečně vycházejí z církevního rozdělení území, i když dnes odpovídají spíše našim místním částem s volenými zastupiteli. Počet těchto menších jednotek se také v rámci území liší. Od subjektů, kde farnost rovná se obec, až po obec Barcelos s 61 farnostmi.

Volby do zastupitelstev farností a obcí se konají ve stejný den a lídr vítězné kandidátky z farnosti se stává automaticky členem také obecního zastupitelstva. Počet zastupitelů tak v některých obcích podstatně narůstal bez vazby na počet obyvatel a objemu zajišťovaných kompetencí.

Zákon Relvas, jak se podle tehdejšího odpovědného ministra reforma z roku 2013 nazývá, vedl mj. k redukci více než čtvrtiny farností (z 4259 na 3092, z čehož 2882 v pevninské části). Právě snížení počtu zastupitelů a souvisejících výdajů se stalo jedním z motivů reformy, i když v prohlášeních ministra se zdůrazňovalo hlavně efektivnější poskytování služeb. Všechny farnosti se posuzovaly podle předem daných a známých kritérií a sloučení se dotklo téměř všech obcí.

U některých farností došlo i ke změně hranic, což se zpětně ukazuje jako podstatný problém. V roce 2021 vláda jiného politického spektra reformu zrušila. Farnosti měly od účinnosti zákona jeden rok k odmítnutí sdružení, čímž se začal proces jejich oddělení nebo rozpuštění celého sdružení. Podle informací ze sdružení farností se předpokládá opětovný vznik 207 farností, z nichž každá musí pro volby v roce 2025 zahrnovat alespoň 250 voličů a minimálně 750 voličů musí zůstat v neoddělovaném sdružení. Zároveň oddělovaná farnost musela již disponovat kanceláří a alespoň jedním pracovníkem.

Násilné sdružování územních jednotek, které se navíc odůvodňovalo požadavky zahraničních věřitelů, asi nemělo šanci na trvalý úspěch. Jestliže se ale pro osamostatnění rozhodlo pouze necelých 18 % farností, lze se domnívat, že alespoň část vyhodnotila nový způsob správy území jako vhodnější.

Historie meziobecní spolupráce

Spolupráci územních jednotek zmiňuje již zákon ze srpna 1913, a to zejména kvůli elektrifikaci a rozvoji dalších inženýrských sítí. Správní řád z roku 1940 pak umožňoval zakládat federace za účelem plnění společných zájmů v dělení na povinný výkon a dobrovolný výkon kompetencí.

Ústava z roku 1976 pak přímo v původním znění stanovila právo obcí vytvářet sdružení a svazy a tato možnost v článku 253 zůstala dodnes. V roce 1985 byla založena Národní asociace portugalských obcí (ANMP), od roku 1989 působí také ANAFRE – Sdružení farností.

Něco jako regiony

Ačkoliv základní podobu získala sdružení meziobecní spolupráce CIM v roce 2008, resp. upřesnění jako součást poslední reformy v roce 2013, dobrovolná uskupení existovala již dříve. Kromě metropolitních oblastí například obce v okolí města Aveiro spolupracovaly v rámci asociace od roku 1989 a zaměřily se např. na snížení znečištění pobřeží oceánu a rozvoj území nebo později na rozšíření internetu. Z tohoto důvodu se také CIM Região de Aveiro stalo v roce 2012 jedním z pilotních projektů při určování rozsahu kompetencí, řízení a financování sdružení. Zprávy z těchto projektů zahrnují také názory jednotlivých obcí, a právě u financování se jejich doporučení rozcházela, zejména pokud jde o význam zdrojů poskytovaných ze státního rozpočtu. Kromě CIM tvoří strukturu meziobecní spolupráce stále také metropolitní oblasti kolem dvou největších měst Lisabon a Porto (viz rámeček).

V září 2023 uplynulo první desetiletí fungování CIM, resp. většina „narozenin“ každého z 21 sdružení CIM připadá spíše až na rok 2024 dle zveřejnění jejich statutu v oficiálním věstníku. Starosta každé sdružené obce je členem rady sdružení a další zastupitel či zastupitelé dle velikosti obce se stávají členy meziobecního zastupitelstva. V průběhu let nastal také převod kompetencí z obcí na sdružení, takže v současné době zajišťují sdružení mj. koordinaci sítě škol a školní dopravy, plánují veřejnou dopravu, koordinují rozmístění zdravotní péče, sborů dobrovolných hasičů nebo asistenčních služeb v domácnostech, podporují turismus, organizují správu menších přístavů, spolupracují s podnikateli a také zajišťují projekty financované z evropských fondů či jiných investičních programů. CIM mohou působit také v oblasti vodohospodářské infrastruktury či odpadového hospodářství.

Financování sdružení z velké části závisí na evropských dotacích, dále na dotacích ze státního rozpočtu a na příspěvku od členských obcí. Zajímavé jsou publikované víceleté rozpočtové výhledy, které mají podobu závazných dokumentů, v jejichž rámci se zvýrazňuje návrh rozpočtu na daný rok. Závěrečný účet pak má kromě finančních výstupů také formu hodnocení dosažených projektů, vč. fotodokumentace, jenže pak jde o více než 300 stran.

Porto a Área Metropolitana do Porto

Porto – druhé největší město s 240 tis. obyvateli, které dalo celému Portugalsku jméno – se skládá ze sedmi farností na severním břehu řeky Douro, resp. ze tří sdružení (celkem 10 farností) a čtyř samostatných farností. Farnosti mají charakter městských částí. Na druhé straně řeky se již nachází jiné město, Vila Nova de Gaia, což starousedlíci důsledně odlišují. Rozpočet Porta v příjmech přesahuje 200 mil. € a daňové výnosy tvoří 70 % příjmů. Zajímavostí rozpočtu, resp. závěrečného účtu, je výčet všech výdajů ze smluv a objednávek a také přehled všech úspěšných žadatelů o dotace, vč. jmen příjemců městských sociálních dávek.

Porto současně spolu s dalšími 16 obcemi tvoří zákonem ustanovenou metropolitní oblast – Área Metropolitana do Porto (AMP). Jde o nejvýznamnější sdružení obcí na severu země, které se rozkládá na obou březích řeky Douro a zahrnuje 1,7 mil. obyvatel. Hlavní poslání spočívá v přípravě a koordinaci společných projektů v oblasti dopravy (od 1. 12. 2023 nový koncept autobusové dopravy v rámci sdružení s názvem UNIR), energetické politiky, rozvoje území, školství, poskytování sociálních služeb či podpory kultury a cestovního ruchu. Financování činnosti sdružení zajišťují téměř výhradně dotace z úrovně státu, vč. evropských, i sdružených obcí, celkový rozpočet se pohybuje kolem 80 mil. €. Ovšem z dostupných závěrečných účtů vyplývá, že skutečné příjmy byly vždy o 20–30 % nižší než rozpočtované.

AMP vlastní také 35 % akcií společnosti, která provozuje v Portu metro. Dalších 47 % vlastní stát, téměř 15 % společnost zajišťující MHD v Portu, skoro 3 % portugalské dráhy a každá z obcí, kam metro jezdí, má podíl 0,0004 %. Výše podílu neodpovídá výši úhrady ztráty, neboť alespoň dle dokumentů AMP většina investic i milionové provozní ztráty se hradí ze státního rozpočtu. Síť metra nahradila tramvaje, takže většina ze šesti linek jezdí nad zemí, pouze v centru města směřuje pod zem. Oproti Lisabonu jde o moderní síť, první (modrá) linka byla otevřena v roce 2002, v roce 2006 došlo k napojení fialové linky na letiště, v roce 2025 se předpokládá zahájení provozu na sedmé (růžové) lince a stále se připravují další projekty na rozšiřování sítě.

Zabrání spolupráce vylidňování?

Nezdá se, že by reformy samosprávy měly zásadní vliv na celkové zadlužení Portugalska, což dokládají dlouhodobé statistiky. Vládní dluh, který se po finanční krizi velmi rychle zdvojnásobil a poté pomalu klesal, stejně potom v covidovém období dosáhl 138 % HDP. Meziobecní spolupráce v Portugalsku však má také za cíl zvýšit dostupnost veřejných služeb nebo pracovních příležitostí v oblastech, které se postupně vylidňují. Portugalci se stěhují z vesnických oblastí do měst, z vnitrozemí k oceánu a částečně ze severu na jih. Z webových prezentací sdružení, která působí v částech země se snižujícím se počtem obyvatel, je patrná snaha nepříznivou situaci změnit – společně jako silnější. Závislost na dotacích, zejména evropských, sice může úspěch této snahy částečně omezit, ale jiná cesta asi není.

Ing. Jaroslava Kypetová, Ph.D.

Autorka se dlouhodobě věnuje hospodaření územní samosprávy v ČR i v zahraničí. Disertační práci pod česko-francouzským vedením zaměřila na rizika související se vznikem krajů. Působila na Ministerstvu financí ČR, Svazu měst a obcí ČR, pracovala jako vedoucí finančního odboru městského úřadu, byla dvě volební zastupitelkou malé obce. Pravidelně publikuje a přednáší na téma financování obcí. Text vznikl na základě pobytu v Portugalsku na podzim 2023.