Deset let francouzské meziobecní spolupráce – úspěch, který vyvolal další reformu

Francie a Česká republika patří v Evropské unii k zemím s nejmenší průměrnou velikostí obcí. Velké procento malých obcí sice naznačuje možnost aktivnější účast obyvatel na správě území, na straně druhé se však stále výrazněji projevuje nedostatek finančních prostředků na zajištění všech kompetencí.

Francouzské zkušenosti se státem podporovanou meziobecní spoluprací ukazují vhodné řešení, které by bylo možné využít také u nás. Po deseti letech se dokonce ukazuje, že úspěch mezibecních sdružení byl podnětem pro návrh reformy, která se má výrazně dotknout také vyšších samosprávných celků – tedy departementů a regionů.

Maximální spolupráce obcí

V Francii existuje 83 % obcí s méně než 1500 obyvateli a roztříštěnost území je, navzdory rozvinuté demokracii, chápána jako stav s určitými negativy. Postupně byly během uplynulého století vyzkoušeny neúspěšné pokusy o násilné či dobrovolné slučování, avšak až podporu meziobecní spolupráce lze označit za úspěšný krok.

V průběhu devadesátých let došlo ke schválení několika právních norem, avšak za skutečný impuls se považuje až zákon z července 1999, o posílení a zjednodušení meziobecní spolupráce, který se zaměřil především na sdružení aplikující jednotnou sazbu živnostenské daně. Spolupráce mezi obcemi byla samozřejmě možná i dříve, neboť již zákon z března 1890 zavedl tzv. asociační formu spolupráce. Jednalo se o syndikáty, které obce zakládaly ke společnému zajištění jedné činnosti nebo více druhů služeb. Tato forma spolupráce zatím nedoznala výrazných změn, avšak s ohledem na nové podmínky se stala méně důležitou.

Hlavní přínos zákon spočívá v nastavení parametrů těsnější spolupráce, tedy i na straně příjmů. Text zákona se soustředí na tři základní formy sdružení: příměstská sdružení (communautés urbaines – CU), sdružení aglomerace (communautés d'agglomération – CA) a sdružení obcí (communautés de communes – CC). Sdružení rozhoduje a jedná pouze v rámci pravomocí, které na něj převedly jednotlivé obce, a pouze na svém území (princip specializace), převedením konkrétních pravomocí obce ztrácejí možnost samostatného rozhodování (princip výjimečnosti). Výčet povinných pravomocí se liší pro každý ze tří typů a vždy se dělí na kompetence povinné a dobrovolné.

Průměrně je 87,3 % obcí členem nějakého sdružení. Statistiku však ovlivňuje Paříž a její okolí a rovněž zámořská teritoria, která mají zvláštní postavení. V ostatních regionech překračuje podíl sdružených obcí 90 % a např. v regionu Horní Normandie neexistuje obec, která by nebyla zapojena do sdružení. Uvedená tabulka zachycuje vývoj meziobecní spolupráce v průběhu posledních let.

Tab. 1: Počet sdružení meziobecní spolupráce (k 1. lednu daného roku)

Zdroj: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr

Ministerstvo vnitra považuje dosavadní průběh meziobecní spolupráce za úspěšný. Je však třeba doplnit, že podpora má formu zvýšených dotací ze státního rozpočtu určených sdružením, což výrazně ovlivnilo, až narušilo, vazby mezi ostatními druhy dotací poskytovaných z centra.

Ukazuje se rovněž, že v případě stanovování daňových sazeb vede spolupráce spíše k růstu daňové zátěže. Navíc poslední souhrnná zpráva senátní legislativní komise z prosince 2009 hovoří také o "truc-společenstvích", která vznikla uměle kvůli rivalitě dvou sousedních obcí.

Jak funguje sdružení obcí

Vznik sdružení se uskutečňuje ve dvou etapách – vymezení území obcí, které mají zájem být členy, a samotné povolení vzniku, jež vydává prefekt svým nařízením. Dohled prefekta (státního úředníka) má potvrdit, že nově vytvořený subjekt je schopen zajistit povinné i dobrovolné kompetence. Vhodnost navrženého sdružení se neposuzuje s ohledem na výhodnost či nevýhodnost pro jednotlivé obce, za nejdůležitější se považuje přínos pro rozvoj území jako celku. Prefekt tedy nemusí povolit vznik sdružení nebo naopak může do sdružení začlenit obce, které se původně členy stát nechtěly. V případě nesouhlasu mají obce právo se obrátit na správní soud.

Sdružení řídí rada, která se skládá z volených představitelů jednotlivých obcí, jež delegují obecní zastupitelstva. Počet a rozdělení zástupců záleží na dohodě sdružených obcí. V případě, že se obce nedohodnou, vychází se z počtu obyvatel jednotlivých obcí. Jasné pravidlo stanoví, že každé obci přísluší alespoň jeden mandát a žádná z obcí nemůže disponovat nadpoloviční většinou mandátů. Rada volí svého předsedu a místopředsedy. Rozhodnutí ohledně rozsahu kompetencí musí být schválena buď dvěma třetinami hlasů sdružených obcí reprezentujících současně více než polovinu obyvatel nebo polovinou hlasů sdružených obcí reprezentujících současně více než dvě třetiny obyvatel.

Sdružení obcí musí ze zákona zajišťovat dvě povinné kompetence (územní rozvoj a podpora ekonomického rozvoje) a alespoň jednu z následujících pěti výběrových kompetencí: ochrana přírody, bytová politika, údržba místních komunikací, budování, správa a provoz sportovních, kulturních či předškolních zařízení a sociální služby na území obce. Aby sdružení mělo nárok na zvýšenou všeobecnou provozní dotaci, musí vykonávat alespoň čtyři kompetence. Jedná se zejména o detailnější výčet činností v rámci povinných kompetencí (např. zpracování plánů rozvoje průmyslových zón) a dále pak o odpadové hospodářství, sociální bydlení, budování místních komunikací mezi obcemi. Obce mohou dále dobrovolně převést na společenství prakticky všechny své kompetence.

Reforma samosprávy – horizont 2014

Úspěch meziobecní spolupráce ve Francii vyústil ve vznik nového stupně územní samosprávy, kterou nyní tvoří obec, sdružení obcí, departement a region. Stále častěji se objevují kritiky komplikovaného systému decentralizace, kdy dochází k překrývání kompetencí. Navíc se s odstupem času ukazuje, že ani po decentralizaci, která započala v 80. letech, se role státu úměrně nezmenšila. Dochází tedy spíše k celkovému růstu veřejného sektoru, jehož rozsah začíná být, i v zemi jako je Francie, chápán jako nadměrný.

Na podzim loňského roku předložila vláda návrh reformy územní samosprávy, která zahrnuje reorganizaci nekoncentrované státní správy, změnu volebního zákona s cílem sloučení departementálních a regionálních zastupitelů a také významné úpravy ve financování.

Již od ledna letošního roku by mělo dojít k postupnému snižování počtu zaměstnanců na regionálních prefekturách a podprefekturách, které by měly zůstat pouze v řídce osídlených oblastech. Podprefektury se budou více soustředit na spolupráci s volenými zastupiteli a poskytovat zejména venkovským obcí asistenci, zatímco dohled nad dodržováním zákonnosti se přenese zejména na úroveň regionální prefektury.

Podstatnější změny se však dotknou samosprávy jako takové. Cíl reformy spočívá dle oficiálních dokumentů i projevů členů vlády ve zprůhlednění pravomocí a zvýšení odpovědnosti jednotlivých stupňů samosprávy. Návrh zákona o reformě samosprávy začal v prosinci loňského roku projednávat Senát (ve Francii může být i první komorou, která zákon projednává). Text posiluje význam sdružení meziobecní spolupráce, obsahuje úpravy v jejich statutu a řízení nebo zavádí nový druh sdružení, tzv. metropole čítající nejméně 450 tis. obyvatel. Zajímavá je poznámka z důvodové zprávy, podle níž má prohloubení meziobecní spolupráce zastavit současný trend nárůstu pracovníků sdružení, který se však neprojevuje snižováním počtu zaměstnanců na úrovni obcí. Zatím se změny dotýkají pouze obcí a sdružení, ale přímo ze zákona vyplývá povinnost předložit do jednoho roku další legislativní text, který se bude zabývat kompetencemi departementů a regionů.

S vyššími územní celky totiž souvisí významná reforma volených zástupců. V listopadu loňského roku proběhly manifestace a protesty zejména zástupců departementů proti dalšímu návrhu zákona upravujícímu složení zastupitelstev. Dnes se volí departementální i regionální zastupitelé vždy na 6 let. V březnu 2014 by měly proběhnout volby, z nichž by vzešli pouze tzv. teritoriální zastupitelé, kteří by reprezentovali departement i region. Funkční období začínající rokem 2010, resp. 2011 pro departementy, se úměrně zkracuje. Vláda si od reformy slibuje zprůhlednění vazby volič–zastupitel také na regionální úrovni a také jistě snížení finanční náročnosti, neboť z dnešních více než 6000 zastupitelů (4182 departementálních a 1880 regionálních) by jejich počet měl klesnout na polovinu.

Problém zvaný živnostenská daň

Ochota k meziobecní spolupráci významně souvisí se způsobem financování. Kromě zvýhodněné dotace pro spolupracující obce se pro řadu sdružení stal hlavním zdrojem financování výnos ze živnostenské daně (taxe professionnelle). Zejména sdružení, která investovala do rozvoje svých průmyslových a obchodních zón, získávala prostředky na další činnost ve formě zvýšeného daňového výnosu. Ale právě tato daň prochází již několik let postupnými úpravami (zmenšováním) základu, což se projevuje zvyšováním sazeb, které obce či sdružení každoročně stanovují.

Jako důvod ke snižování této místní daně se již řadu let uvádí snaha o podporu podnikání, resp. zaměstnanosti. Již v roce 1999 bylo rozhodnuto o progresivním pětiletém zrušení části základu živnostenské daně, který se váže na objem vyplacených mezd. Po zrušení části vycházející z objemu vyplacených mezd je základ živnostenské daně roven hodnotě používaných budov a zařízení.

V roce 2004 se prezident Chirac, ke značnému překvapení samosprávy, zmínil o záměru nahradit živnostenskou daň jiným zdrojem a přislíbil s okamžitou platností zavedení odčitatelné položky pro investice. V říjnu 2008 oznámil prezident Sarkozy rozhodnutí osvobodit od živnostenské daně všechny nové investice. S odkazem na ekonomickou krizi a snahu udržet ve Francii podnikatele bylo pak zrušení živnostenské daně schváleno v prosinci 2009 jako součást státního rozpočtu na rok 2010 (ve Francii lze zákonem o státním rozpočtu měnit i jiné zákony).

Snížení zdrojů místních rozpočtů způsobené vnějšími legislativními vlivy stát vždy vyrovnává ze státního rozpočtu nejčastěji formou náhrad. Jde o roční příděl prostředků ze státního rozpočtu, které obcím, departementům a regionům vyrovnávají ztráty daňových příjmů vzniklé v důsledku zrušení části daně (ovlivnění základu daně).

Způsob poskytování náhrad závisí na rozhodnutích vlády, a tak již municipalita nemá možnost ovlivnit své příjmy. Objem takto získaných příjmů nemá charakter daní zvláště proto, že se nezohledňují změny sazeb jednotlivých daní v následujících letech, ale vývoj je indexován obvykle stejně jako jiné státní dotace. Mizí tak vztah poplatník–municipalita a systém se stává nepřehlednějším.

Také chybějící příjem zrušené živnostenské daně by měl být nahrazen místním ekonomickým příspěvkem z podnikání, jehož základ z větší části tvoří přidaná hodnota vytvořená plátcem. Po dlouhém vyjednávání mezi vládou a oběma parlamentními komorami došlo ke stanovení jednotné sazby 1,5 %, tedy bez možnosti dalších úprav ze strany samosprávy. Pro omezení výpadku příjmů dochází ještě k zavedení speciální paušální daně z energetických sítí, která s ohledem na vlastnickou strukturu provozovatelů představuje spíše dotaci z centrální úrovně.

Financování představuje základ úspěchu, či neúspěchu, podpory meziobecní spolupráce. Skutečnost, že současnou reformou dochází k omezení rozhodovacích pravomocí samosprávy na straně příjmů nebo k poklesu příjmů vůbec, může společné projekty ovlivnit. Avšak již fungující sdružení, která zaznamenala konkrétní úspěchy spolupráce, se velmi pravděpodobně rozpadat již nebudou.

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD., autorka vyučuje na Vysoké škole CEVRO Institut