Volby starostů v evropských zemích

V evropských zemích je uplatňován jak model přímé volby starostů či obdobně postavených funkcionářů, tak i model nepřímé volby, odpovídající víceméně stávající české právní úpravě. Legislativa některých států umožňuje aplikaci obou modelů.

Programové prohlášení vlády založilo úkol, zabývat se přímou volbou starostů a primátorů. Proto Ministerstvo vnitra zpracovalo a vláda ČR projednala analytický materiál, na jehož základě má být koncem roku předložen legislativní návrh úpravy přímé volby. Z podkladů uvedené analýzy vychází následující text, který se věnuje systému voleb starostů ve vybraných zemích Evropy.

O četnosti zastoupení jednotlivých volebních systémů vypovídá následující přehled:

Přímá volba

Itálie, Portugalsko, Řecko, Kypr, Slovinsko, Slovensko, Polsko, Rumunsko, Bulharsko, Ukrajina, Makedonie, Albánie;

Nepřímá volba

Belgie, Finsko, Nizozemsko, Francie, Dánsko, Irsko, Lucembursko, Švédsko, Španělsko, Malta, Chorvatsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko;

Přímá i nepřímá volba

Velká Británie (o způsobu volby rozhodují občané v referendu), Německo, Rakousko (dle spolkové země), Norsko, Maďarsko (přímo obce do 10 000 obyvatel), Rusko.

Volby starostů v Německu

Právo na komunální samosprávu je zakotveno v článku 28 odst. 2 Základního zákona (ústavy SRN). Způsob naplnění tohoto práva není však v kompetenci Spolku, nýbrž jednotlivých spolkových zemí a není proto v rámci SRN jednotný. V územních státech SRN lze přitom rozlišit několik základních modelů, označovaných jako severoněmecké a jihoněmecké radní zřízení, zřízení magistrátní a zřízení starostovské. Severoněmecké radní zřízení je založeno na výsadním postavení obecního zastupitelstva, tj. "rady". Jihoněmecké radní zřízení zná naproti tomu dva obecní orgány bezprostředně volené občany, tj. obecní radu a starostu (tento model se uplatňuje v Bavorsku a Bádensko-Würtembersku). U magistrátního zřízení je přímo voleno jen obecní zastupitelstvo, které pak většinou volí obecní představenstvo, zvané mnohdy "magistrát", jehož členem je i starosta (v Hesensku se od roku 1993 uplatňuje tzv. nepravé magistrátní zřízení, neboť starosta je volen přímo občany). Starostovské zřízení (např. Sársko, Porýní-Falc) zná dva obecní orgány – obecní radu a starostu; starosta, který řídí obecní úřad, není však volen přímo občany, nýbrž obecní radou.

Bavorsko

V dalším textu je v souvislosti s problematikou přímé volby podána podrobnější informace o právní úpravě Svobodného státu Bavorsko. Struktura a koncepce komunální samosprávy Svobodného státu Bavorsko se opírají o Ústavu Svobodného státu Bavorsko, jakož i dále o Obecní řád, Okresní řád a Krajský řád Svobodného státu Bavorsko.

Volební právo na komunální úrovni je v Bavorsku upraveno Obecním a okresním volebním zákonem, Obecním a okresním volebním řádem a Obecní a okresní volební vyhláškou. Přímá volba je ve Svobodném státě Bavorsko uplatňována v případě starosty (primátora) a obecní rady (v rámci obecních voleb), předsedy okresního sněmu a okresního sněmu (v rámci okresních voleb), krajského sněmu (v rámci krajských voleb). Obecní a okresní volby se konají každých šest let. Krajské volby se konají každých pět let, a to ve stejném termínu jako volby zemské (tj. volby do Bavorského zemského sněmu). Oprávněným voličem v komunálních volbách je v Bavorsku občan Evropské unie, který v den voleb dovršil 18. rok věku, zdržuje se v nejméně tři měsíce převážně v daném volebním obvodu a nebylo mu odebráno volební právo. Pasivní volební právo (volitelnost) v obecních a okresních volbách je pro neněmecké občany Unie omezeno na obecní radu a okresní sněm – neplatí tedy pro přímo volené úřady starosty (primátora) a předsedy okresního sněmu, které jsou vyhrazeny německým občanům. Aktivní i pasivní volební právo ve volbách krajských je rovněž vyhrazeno německým občanům.

Pro vztah kompetencí přímo voleného starosty (primátora) a ostatních orgánů komunální samosprávy platí princip, že obecní rada a její výbory mají výkonnou rozhodovací pravomoc potud, pokud zákon výslovně nestanoví, že tato pravomoc přísluší starostovi (primátorovi). Výčet rozhodovacích pravomocí starosty je stanoven taxativně Obecním řádem Svobodného státu Bavorsko (článek 37). Starosta je předsedou obecní rady s plným hlasovacím právem.

Přímá volba starostů obcí v Polsku

V Polsku byla přímá volba starostů obcí zavedena roku 2002 a zkušenost s ní tedy mají již druhé funkční období, které je stanoveno na 4 roky. Volba probíhá dvoukolovým většinovým systémem. Postavení starosty jako orgánu obce není na ústavní úrovni zakotveno, neboť Ústava Polské republiky hovoří pouze o obci ("gmině") a rozdělení pravomocí uvnitř obce ponechává na zákonu. Proto z hlediska legislativně-právního proběhlo zavedení přímé volby starostů pouze cestou změn v příslušných zákonech. Pravomoci starosty jsou z části stejné jako před zavedením přímé volby (např. starosta zastupuje obec navenek). Určité pravomoci jsou zákonem vyhrazeny přímo starostovi (např. starosta stanoví podmínky územního plánování, rozhoduje o sociální pomoci, vydává občanské průkazy, jmenuje ředitele školy apod.), v některých záležitostech zákon stanoví povinnou spolupráci starosty se zastupitelstvem. Rozhodování o významných záležitostech je vyhrazeno pouze zastupitelstvu.

Ukončení mandátu starosty před uplynutím funkčního období přichází v úvahu v několika případech. Především tak mohou rozhodnout občané obce v místním referendu. V některých případech (úmrtí starosty, pravomocný rozsudek vůči starostovi) předseda vlády rozhodne o tom, kdo bude plnit funkci starosty (nejedná se o nucenou správu – ta nastává, pokud nejsou oba orgány – starosta a zastupitelstvo schopno plnit své úkoly). Takovou osobu předseda vlády určí rovněž v případě, kdy rozhodne na návrh vojvody o odvolání starosty, který porušil zákon.

Při existenci oddělených kompetencích starosty a zastupitelstva mohou nastat spory mezi starostou obce a zastupitelstvem obce (jedná se o riziko, které s sebou přímá volba starosty obecně nese). V obci totiž na jedné straně stojí starosta, který je volen přímou volbou a snaží se prosadit vlastní politický program a "vizi" rozvoje města. S jeho funkcí se také pojí osobní odpovědnost za její výkon. Na druhé straně v obci rozhoduje i zastupitelstvo obce jako kolektivní orgán, který může mít jinou politickou orientaci a program než starosta. Fungování obce nicméně vyžaduje spolupráci obou stran.

Možnosti sporů

Vzájemné spory obou orgánů mohou vést ke snížené funkčnosti zastupitelstva obce, např. tehdy, když předseda a místopředseda zastupitelstva rezignují na svou funkci a zároveň nedojde ke zvolení nových funkcionářů. Tím nastává patová situace, která je dána tím, že podle zákona svolává zastupitelstvo jeho předseda či místopředseda a v daném případě není, kdo by zasedání svolal, a tedy není možné provést novou volbu. Ustanovení, dle kterého by měl být nový předseda, resp. místopředseda zvolen do 30 dnů tak nelze uplatnit. V takto nastíněném případě musí vojvoda požádat zastupitelstvo o nápravu, tj.o vypracování "programu zastupitelstva obce", kterým by se zastupitelstvo stalo opět plně funkčním. Tato "žádost" sice nemá žádný skutečný vliv na rozhodnutí zastupitelstva, které už de facto neexistuje, ale musí být podána, neboť se jedná o zákonnou podmínku dalšího postupu. Po nevyhovění této žádosti informuje vojvoda ministra vnitra, který následně podává předsedovi vlády žádost o pozastavení činnosti starosty, tj. ustanovení nucené správy. Nucenou správu vykonává správce, kterou je osoba jmenovaná předsedou vlády a která zastupuje oba orgány – jak zastupitelstvo, tak starostu. Správce, kterým může být kdokoliv (nejen zaměstnanec ministerstva či vojvodství) může být jmenován max. na dva roky.

Jiným důvodem pro spor mezi zastupitelstvem a starostou může být jednání starosty, který např. provede finanční transakci, aniž by měl předchozí souhlas zastupitelstva, který je její zákonnou podmínkou. V takovém případě porušení zákona ze strany starosty vojvoda podává předsedovi vlády návrh na odvolání starosty. Předseda vlády následně jmenuje "osobu plnící úkoly starosty". Nejedná se však o nucenou správu, zastupitelstvo obce funguje i nadále. Pro doplnění lze uvést, že v případě, kdy by zákon porušilo zastupitelstvo, vojvoda podává návrh na odvolání jeho členů parlamentu Polské republiky.

Spory mezi zastupitelstvem a starostou na úrovni obce řeší vojvodství: vojvoda podává předsedovi vlády návrh na odvolání starosty v případě porušení zákona a informuje ministra vnitra o nefunkčnosti zastupitelstva obce (ten následně podává předsedovi vlády žádost o pozastavení činnosti starosty, tj. ustanovení nucené správy).

Výhody a nevýhody

V souvislosti s pravomocemi vojvody lze k systému územní samosprávy v Polsku uvést, že zákonem z 24. července 1998 bylo zavedeno základní třístupňové členění státu: obce (gminy) – okresy – vojvodství. Všechny tyto stupně představují jednotky územní samosprávy.

Současný systém přímé volby starostů přináší určité výhody, ale také nevýhody, které pro přehled shrnujeme.

Výhody přímé volby – především je to vyšší míra zapojení občanů do správy obce a jejich vyšší zájem o místní záležitosti. Předpokládané postavení starosty sebou nese i nároky na osobnost starosty. Každý kandidát na starostu jde do voleb se "svým" politickým programem, který naplňuje po zvolení pod kontrolou občanů obce.

Po zkušenostech získaných za dvě funkční období je zavedení přímé volby starosty hodnoceno jak občany, tak Ministerstvem vnitra Polské republiky pozitivně.

Nevýhody přímé volby spočívají v tom, že v případě přímo voleného starosty může docházet k situacím, kdy s ohledem na silnou osobnost starosty a jeho snahu prosazovat vlastní volební program a na druhé straně odlišné politické složení zastupitelstva obce, tu bude neochota vzájemně spolupracovat. Mohou vznikat spory mezi starostou a zastupitelstvem vyplývající z mezi ně zákonem rozdělených kompetencí. S tím spojené problematické situace mohou vést k nefunkčnosti zastupitelstva obce, k pozastavení činnosti starosty a ustanovení nucené správy či odvolání starosty předsedou vlády v případě porušení zákona, na které upozorní zastupitelstvo.

V odborných kruzích probíhá diskuze na téma, zda rozšířit přímou volbu i na úroveň okresů. Tato myšlenka nicméně zatím nemá konkrétnější podobu, tj. zatím nebyl v dané věci vypracován žádný legislativní návrh.

Postavení starostů obcí ve Francii

Ve Francii je více než třicet tisíc obcí a v Evropě je takto vysoký počet malých obcí ve vztahu k počtu obyvatel srovnatelný s Českou republikou. Proto se věnuje větší pozornost úloze a postavení francouzského starosty v místní správě. Přestože zde starosta není volen přímo, jeho postavení je poměrně silné.

Vznik a trvání funkce starosty

Starosta a jeho jeden nebo více zástupců jsou voleni z řad členů zastupitelstva. Zastupitelstvo určí počet zástupců starosty, přičemž jejich počet nemůže přesáhnout 30 % zákonného počtu členů zastupitelstva. Počet členů zastupitelstva určuje zákon v závislosti na počtu obyvatel obce, a to fixně, nikoli rozmezím s tím, že konkrétní počet určí samo zastupitelstvo, jak to stanoví náš zákon o obcích (např. v obcích do 100 obyvatel je to 9 členů zastupitelstva, v obcích od 100 do 499 obyvatel 11 členů, od 500 do 1499 15 členů).

Starosta je volen členy zastupitelstva (terminologií francouzské úpravy obecní rady) systémem absolutní většiny. Starostou se může stát občan francouzské národnosti po dosažení 18 let věku. Neobdrží-li však žádný kandidát absolutní většinu hlasů po dvou kolech hlasování, koná se třetí kolo, ve kterém již postačí ke zvolení dosažení relativní většiny hlasů. V případě rovnosti hlasů v tomto případě se starostou stává starší kandidát. Hlasování je tajné. Ihned po zvolení se starosta ujímá funkce.

Zástupci starosty jsou v obcích s méně než 3 500 obyvateli voleni za týchž podmínek jako starosta. Tak se postupuje i v případě, je-li volen pouze jeden zástupce starosty. V obcích s více než 3,5 tisící obyvatel se volby realizují na základě kandidátních listin systémem absolutní většiny, bez použití panašování a preferenčních hlasů. Pokud po dvou kolech hlasování neobdrží žádná z kandidátních listin absolutní většinu, koná se třetí kolo hlasování na základě systému relativní většiny. V případě rovnosti hlasů jsou zvoleni kandidáti z kandidátní listiny, která má nejvyšší věkový průměr. Délka mandátu starosty a místostarosty je v obou případech shodná s funkčním obdobím všech členů zastupitelstva a činí 6 let. Pokud dojde z jakéhokoliv důvodu k nové volbě starosty, přistoupí se rovněž k nové volbě zástupců starosty.

Role prefekta

Volba starosty může být ve stanovené lhůtě od jejího uskutečnění napadena u správního soudu přímo či prostřednictvím prefekta; prefekt může volbu zpochybnit u soudu i samostatně. Tato skutečnost však nemá ve vztahu k výkonu funkce starosty odkladný účinek (v duchu zásady, že nelze "pozastavit" projevenou vůli občanů). Správní soud může na základě uvedených podání volbu starosty zrušit. Toto soudní rozhodnutí nepůsobí však zpětně a nedotýká se tedy platnosti starostou učiněných úkonů a rozhodnutí.

Výkon funkce starosty může být ukončen rovněž dobrovolnou demisí; tu je třeba podat písemně a adresovat prefektovi. Prefekt je oprávněn demisi nepřijmout, resp. odmítnout (výslovně či implicitně). Účinky demise nastávají jejím přijetím ze strany prefekta.

Starostovi může být na návrh prefekta Ministerstvem vnitra pozastaven výkon funkce; následně může vláda na návrh ministra vnitra starostu odvolat z funkce. Právní předpisy přitom nekonkretizují, z jakých důvodů by mělo k suspendaci (popř. až odvolání) starosty v těchto případech dojít. Obecně se pouze uvádí, že starostovi musí být nepochybně prokázáno, že se dopustil jednání neslučitelných s výkonem funkce, případně že odmítá provádět úkony, které mu zákon ukládá či svým jednáním brání řádnému fungování veřejné moci.

Kromě uvedených případů odvolává prefekt z moci úřední starostu, který byl odsouzen za trestný čin. Starosta naopak nemůže být odvolán zastupitelstvem (ani starosta nemůže ovšem zastupitelstvo rozpustit).

Kompetence starosty

Starosta reprezentuje obec navenek. Jako vedoucí funkcionář obecní správy vykonává své pravomoci pod kontrolou obecního zastupitelstva a pod kontrolou představitele státu v okrese (prefekta).

V obecné rovině lze postavení starosty charakterizovat tak, že mu sice přísluší postavení výkonného rozhodovacího orgánu obce, avšak v otázkách samosprávného vedení obce jako veřejnoprávní korporace potřebuje starosta zásadně předběžný souhlas zastupitelstva. Zákon stanoví, že je starosta pod kontrolou zastupitelstva a správní kontrolou zástupce státu v departementu pověřen výkonem rozhodnutí zastupitelstva, a to zejména těch zákonem stanovených. Jinak řečeno – starosta disponuje určitým "manévrovacím prostorem", ohraničeným pravomocemi a projevenou vůlí zastupitelstva (např. rozpočet, včetně závazných limitů, schvaluje zastupitelstvo, konkrétní opatření v jeho rámci je však oprávněn činit starosta; zastupitelstvo rozhoduje o počtu zaměstnanců obecního úřadu, jejichž konkrétní umístění je v kompetenci starosty atd.). Pokud v konkrétních případech vztahujících se ke kompetencím zastupitelstva dojde ke střetu zájmu starosty a zájmu obce, jmenuje zastupitelstvo jiného svého člena, aby zastupoval obec buď ve smluvních záležitostech, nebo u soudu.

Právní přepisy kromě toho umožňují, aby zastupitelstvo převedlo na starostu (formou udělení plné moci) určité vlastní kompetence. Stejně tak starosta je oprávněn převést některé své činnosti na jednoho nebo několik náměstků, popř. na členy zastupitelstva.

V rámci svých kompetencí jedná starosta také jako úředník státu. Z tohoto titulu je např. pověřen vedením matriky, agendou volebních seznamů a organizace voleb, jakož i sčítáním lidu aj. Specifickou součást kompetencí starosty představují pravomoci v oblasti místního veřejného pořádku. O tyto "policejní" pravomoci (např. zajišťování úkolů obecní a ve stanoveném rozsahu i kriminální policie) se starosta nedělí se zastupitelstvem a stojí pouze pod správním dohledem prefekta.

Názory na přímou volbu starostů ve Francii

Shora nastíněný model ustavení starosty do funkce a jeho pravomocí se opírá o historickou tradici a vzhledem k jeho funkčnosti není uvažováno o změně. Model je považován za vhodnější formu než přímá volba mj. i proto, že většina voleb do orgánů obcí se ve Francii uskutečňuje na základě sestavených kandidátních listin (ačkoli v menších obcích nejde o povinnost, srov. výše), což je dle mínění zástupců francouzského Ministerstva vnitra politicky vhodnější model než přímý volební souboj dvou či více osobností, u něhož jsou z povahy věci rozhodující především jejich individuální (a nutně subjektivní) osobní charakteristiky a nikoliv ucelená programová koncepce (volební program). V situaci, kdy občan obce volí přímo jak zastupitelský sbor – a zde zohledňuje spíše politická hlediska – tak i starostu obce (toho ovšem dle zmíněných osobních charakteristik), vzniká reálné nebezpečí narušení efektivního chodu obce (v případech názorových neshod mezi starostou a zastupitelstvem). Tato nebezpečí by byla dle názoru francouzských odborníků při zavedení přímé volby velmi reálná a s ohledem na poměrně dlouhé volební období (6 let) neúnosná. Spory mezi starostou a zastupitelstvem, nepodaří-li se dosáhnout konsenzu, jsou totiž francouzskou praxí řešeny rozpuštěním zastupitelstva.

Svěření výkonné rozhodovací pravomoci kolektivnímu orgánu (který tvoří vůli obce a vymezuje hranice, v nichž se může v rámci samosprávy pohybovat starosta) je plně v souladu s demokratickými principy fungování územní samosprávy (kolektivní většinové rozhodování) i zásadou zákonnosti výkonu správy obce (eliminace individuálních selhání lidského faktoru). Pro jeho fungování je však nezbytné, aby zastupitelstvo a starosta vzájemně spolupracovali.

Nepřímá volba starostů není v podmínkách Francouzské republiky většinou ani v rozporu s vůlí občanů obce ohledně funkčního ustavení osoby, reprezentující obec navenek. Starostou je totiž ve většině případů zvolena zastupitelstvem osoba, uvedená na prvním místě kandidátní listiny vítězné politické strany. Občané přitom tuto obvyklou praxi znají a ve volbách se tak de facto vyjadřují rovněž k potenciálním kandidátům na pozici starosty.

Francouzský příklad je zde uváděn jako možnost, že lze posílit postavení starosty a jeho nezávislost na zastupitelstvu i jinými prostředky než přímou volbou.