Stavební právo se musí změnit – čím dříve, tím lépe

Úvodní titulek se možná oprávněně nebude některým lidem líbit. Vždyť nový občanský zákoník se připravoval patnáct let, reforma veřejné správy zahájila před dvaceti lety a není dodnes dokončena.

Rekodifikace stavebního práva byla zahájena před dvěma a půl lety, nyní jsme ve fázi vyřizování tisíce připomínek k návrhu paragrafovaného znění nového stavebního zákona a zaznívají i hlasy – všechno zahodit a začít úplně znova.

Asi to bude chtít malé zamyšlení.

Příroda kolem nás žije svým životem, flóra i fauna se přizpůsobují daným podmínkám podle nepsaných, ale reálných přírodních zákonů. Zpočátku se lidé rovněž řídili pouze zákony přírody, ale postupně vznikal právní řád, který v současném složitém světě má tomu odpovídající složitou podobu. Dnes na naší planetě ještě existují kmeny, které žijí pouze podle zákonů přírody, ale většina světa se řídí psaným právním pořádkem. Ten se v každé zemi vyvíjel podle specifických podmínek, které se odráží v konkrétní podobě zákonů, upravujících jednotlivá odvětví života společnosti. Platí to i pro stavební právo.

Všude ve světě se staví, ale někde to jde rychle a jednoduše, jinde se zahájení stavby stává dlouhodobou, až neřešitelnou záležitostí. My jsme teď z hlediska rychlosti a složitosti procesu povolování skladových staveb na 157. místě ve světě. Přitom před několika lety jsme se pohybovali v první padesátce. To je neúnosný stav, který se musí řešit. Jaký je stav našeho stavebního práva?

Stavební právo

Stavební právo patří k velmi obsáhlým a všeobecně sledovaným oborům. Je tomu tak proto, že upravuje v oblasti stavebnictví a územního plánování vztahy soukromoprávní, kdy jsou si osoby navzájem rovny (např. stavebník a stavební firma), ale zejména veřejnoprávní, kdy orgán veřejné moci je v nadřazeném (vrchnostenském) postavení vůči ostatním účastníkům a rozhoduje v mezích právních předpisů o jejich právech a povinnostech či o určitém právním vztahu.

Zatímco v soukromém stavebním právu je základním předpisem občanský zákoník, pro veřejné stavební právo je základem stavební zákon (zákon o územním plánování a stavebním řádu), správní řád a mnoho dalších zákonů (např. zákon o vyvlastnění, zákon o zadávání veřejných zakázek, zákon o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o technických požadavcích na výrobky apod.). A to uvádíme jen ty základní zákony. Ve skutečnosti se stavebního práva dotýká osmi desítek různých zákonů. Přitom pro stavební řízení platí další velké množství závazných podzákonných norem všech dotčených oborů.

Stavební zákon je tedy stěžejní právní normou pro oblast veřejného stavebního práva. Jak vyplývá ze svého úplného názvu, zabývá se zákon hlavně územním plánováním (cíle a úkoly územního plánování, nástroje územního plánování nebo soustavou orgánů územního plánování) a stavebním řádem (povolování a odstraňování staveb, stavební dozor, autorizovaná inspekce, povinnosti a odpovědnost osob zúčastněných při výstavbě apod.). Stávající stavební zákon se člení na sedm částí, a přestože poslední paragraf má číslo 198, má celkově 237 paragrafů. Vedle úvodních a přechodných ustanovení je důležitá druhá část výkon veřejné správy, kde je stanovena součinnost orgánů územního plánování a stavebních úřadů s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy (těch je téměř padesát a v procesu umisťování, povolování a kolaudování staveb vydávají závazná stanoviska) a formuluje působnost orgánů obcí, krajů, Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstva obrany a stavebních úřadů v oblasti územního plánování a stavebního řádu.

Správní řád v souvislosti se stavebním řízením je nutné připomenout, protože je to základní obecný procesní předpis, který je vedle hmotněprávních předpisů nutné dodržovat. Respektovat tedy všechna jeho obecná ustanovení od úpravy postavení účastníků řízení, dodržování lhůt a postupů řízení včetně dokazování – od zahájení, přes rozhodnutí až po opravné prostředky, pokud není jiným – speciálním předpisem (např. stavebním zákonem) – stanoveno jinak.

Tento obsáhlý popis rozsahu stavebního práva (i když velmi zjednodušený) uvádíme zejména proto, že v soukromém stavebním právu platí zásada, podle níž je právně dovoleno vše, co není zákonem zakázáno. Zatímco ve veřejném stavebním právu platí zásada, že veřejnou moc lze uplatňovat pouze na základě zákona a zákonem stanoveným způsobem.

Když si uvědomíme, že se pohybujeme v rozhodovacím procesu, který ovlivňuje vedle složitého stavebního zákona mnoho dalších zákonů (nemluvě o podzákonných normách), do rozhodování vstupuje na padesát dotčených orgánů (které mají také své předpisy), a všichni navíc musí dodržovat správní řád (se všemi jeho náležitostmi a lhůtami) – potom se nesmíme divit, že získat stavební povolení trvá v průměru několik let.

Rekodifikace stavebního práva je tedy naprostou nutností.

Příprava rekodifikace

byla zahájena v roce 2017, kdy Ministerstvo pro místní rozvoj předložilo vládě materiál „Rekodifikace veřejného stavebního práva – Základní teze,“ který pojmenoval klíčové problematické okruhy v oblasti veřejného stavebního práva a definoval oblasti, které je třeba v rámci rekodifikace změnit. Tyto změny nemohou být pouze kosmetické.

V návaznosti na základní teze byl v září 2018 vládě předložen materiál „Rekodifikace veřejného stavebního práva. Informace o hlavních směrech a cílech rekodifikace“, jehož cílem bylo seznámit členy vlády s rozsahem a roztříštěností právní úpravy týkající se oblasti veřejného stavebního práva. Bylo představeno široké právní okolí ke stavebnímu zákonu, které tvoří zhruba osm desítek zákonů a celá řada dalších právních norem, včetně stovek norem technických. Účelem materiálu a jeho jednotlivých částí bylo seznámení se současnou právní úpravou, na základě čehož byly v každé oblasti definovány základní problémy, ale i návrhy řešení a cíle v jednotlivých oblastech.

Na tyto dva dokumenty navázala příprava věcného záměru nového stavebního zákona, který v červnu 2019 schválila Vláda České republiky.

Věcný záměr

byl zpracován ve spolupráci s Hospodářskou komorou České republiky, na návrhu spolupracovali odborníci na správní právo z akademické obce, advokacie i justice, ale nejen to, zapojena byla celá řada expertů z řad projektantů, bezpečnostních složek, z oblasti zdravotnictví, stavebních firem, provozovatelů infrastruktury, také ekologů, ekonomů, historiků apod.

Ministerstvo pro místní rozvoj po schválení věcného záměru k tomu uvedlo: „Jeden úřad, jedno razítko, jedno povolení. A navíc jedno úložiště dat a jeden výklad stavebního práva. Ve schváleném věcném záměru jsou obsaženy zásadní změny, které umožní v maximální možné míře odstranit překážky bránící vydání příslušného povolení stavebním úřadem či překážky toto vydání neúměrně prodlužující. Obecně bude vedeno pouze jedno řízení, na jednom úřadu, s jediným výsledným rozhodnutím, a to s cílem zahájení realizace stavby do jednoho roku od podání úplné žádosti o vydání rozhodnutí o povolení stavby, včetně případného odvolání proti tomuto rozhodnutí a soudního přezkumu. Změny zákona nebudou důležité a významné jen pro velké investory v různých segmentech výstavby, ale pro všechny obyvatele České republiky. Nyní dojde ke zpracování paragrafového znění, aby platilo: Povolení za šedesát dnů, do jednoho roku i s přezkumem.“

Je faktem, že již v průběhu připomínkového řízení k věcnému záměru zákona zazněla celá řada připomínek od jednotlivých resortů, České komory architektů i České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, jednotlivých krajů i od Asociace krajů a zástupců obcí a měst – Svazu měst a obcí i Sdružení místních samospráv. Rozhodná část připomínek směřovala především k institucionálním změnám, které znamenají zřízení Nejvyššího stavebního úřadu (NSÚ) a zároveň převedení všech stavebních úřadů do jeho působnosti. Zástupci územní samosprávy, ale i Ministerstvo vnitra a Asociace krajů zásadně vznik NSÚ odmítali, přestože jednoznačné podporují nutnost zjednodušení a zrychlení stavebního řízení.

Paragrafované znění zákona

bylo rozesláno k meziresortnímu připomínkovému řízení 25. listopadu 2019. Hlavním smyslem celkové změny stavebního práva je zrychlení řízení a odstranění problémů, které vedou k současné situaci. Hlavní momenty, které způsobují zdlouhavost řízení, jsou nedodržování lhůt ze strany státních institucí vůči občanům a roztříštěnost a nejednotnost v rozhodování stavebních úřadů.

„Nový stavební zákon přinese odbourání velkého počtu razítek, protože vyjádření velkého počtu dotčených orgánů bude koncentrováno pod jedno rozhodnutí stavebního úřadu. Dále se nastaví jasné a vymahatelné lhůty. Proto jsou navrženy institucionální změny, které vyřeší i v dnešní době nemožnost zastupitelnosti či sdílení úředníků,“ zaznělo ve zprávě MMR po rozeslání k připomínkám.

Počátkem ledna však vychází Tříkrálová výzva podepsaná představiteli SMO, SMS a SPOV, ve které zástupci samospráv považují návrh stavebního zákona za natolik špatný, že je podle nich potřeba ho stáhnout a předložit návrh zcela nový. Odmítavé stanovisko vyjadřuje i Asociace krajů.

K tomu ministryně Dostálová ihned reaguje prohlášením: „Nový stavební zákon, který byl připraven v souladu se schváleným věcným záměrem, není důvod stahovat. Návrh paragrafového znění není žádné dogma, jsme připraveni jednat. Nepišme si tedy výzvy, ale prosím komunikujme napřímo a ty problematické pasáže společně řešme. Navíc pan premiér odsouhlasil posun termínu pro konečné vypořádání všech připomínek na konec března, tak aby bylo možné všechny řádně projednat.“

A ledy se pohnuly. Ministryně Dostálová jedná s představiteli velkých statutárních měst a podařilo se vyjasnit si některé neodůvodněné obavy samosprávy ze ztráty svého vlivu nad tím, co se v jejich katastru postaví. Dochází k dohodě, že některé paragrafy zákona se během připomínkového řízení upraví tak, aby byla role měst a obcí ještě více posílena. Ministryně proto v průběhu ledna a února objíždí kraje, kde představitelům samospráv návrh rekodifikace podrobně představuje a diskutuje s nimi o jejich připomínkách a potřebách.

13. ledna přichází zpráva, že Svaz měst a obcí již netrvá na stažení zákona. Po schůzce premiéra Andreje Babiše, ministryně Dostálové a představitelů SMO ČR dochází k dohodě, že změny musí nastat co nejrychleji. František Lukl, předseda SMO postupuje ve shodě s představiteli SMS a SPOV, proto musí navržené změny s těmito organizacemi ještě projednat, ale podstatou domluveného konsenzu je, že sloučený model státní správy a samosprávy zůstane zachován na obcích s rozšířenou působností. Vedle toho by vznikla státní stavební správa na úrovni krajů, včetně nového Zvláštního stavebního úřadu, která by řešila vyhrazené stavby, což jsou např. veřejně prospěšné stavby, liniové stavby a další stavby nadmístního významu. Pro občana investora by se tedy nic nezměnilo. Ten by přišel na stavební úřad na obec, pokud by tento úřad nestihl zákonnou lhůtu 30 dnů, resp. 60 dnů, automaticky by přebírala řízení státní stavební správa a dokončila by proces ve své hierarchii.