Stavební zákon zůstává prioritou – II. část

Rozhovor s Klárou Dostálovou, ministryní pro místní rozvoj 2.

Druhá část rozhovou s Kláru Dostálovou, ministryni pro místní rozvoj, o připravované rekodifikace stavebního práva.

Dlouho trvala dohoda s velkými městy ohledně územního plánování. V čem byl problém?

Vidíte, třeba tady se ukázalo, že různé postoje k tomu, jak má stavební zákon vypadat, mohou být i v rámci jednoho svazu. Menší obce jsou přesvědčeny, že svůj zájem v území nejlépe ochrání tak, že budou mít i nadále na obecním úřadu nebo radnici „svůj“ stavební úřad. Velká města vidí tuto svou úlohu především v tvorbě územního plánu. Velmi zjednodušeně jim jde o to, aby samospráva mohla ovlivňovat to, co se bude stavět v jejím území a jak bude vypadat budoucí rozvoj, právě na poli územního plánování. Tento vliv nemá, a podle zákona ani nemůže, vypadat tak, že starosta rozrazí dveře stavebního úřadu a řekne úředníkovi, který vykonává na stavebním úřadu přenesenou státní správu: „Tak tohle se tu postaví jen přes mou mrtvolu a ty to úředníku nějak zařiď.“ Tohle si velká města velmi dobře uvědomují a v tom jsme za jedno. Na druhou stranu my musíme velmi pečlivě vážit, jak zachovat vliv státu na to, aby byly dostatečně chráněny jeho a obecně veřejné zájmy. Aby byl stát schopen stavět strategické stavby typu dálnic nebo energetických vedení. Když budu konkrétní – nemůžeme například dopustit, aby obce svými územními plány nařídily vést veškeré sítě pod zemí nebo třeba daly stavební uzávěry tam, kde má vést vysokorychlostní koridor. A na tomto poli si své zájmy důkladně hlídají i jednotlivé resorty. Zároveň musíme najít takové znění zákona, abychom pořád nekončili u velmi vytížených soudů, čímž by se všechno ještě zdrželo. Zákon nemůže být postaven pouze na filozofických myšlenkách, musí se v něm potkat reálný svět s tím paragrafovým. Zákon prostě musí být aplikačně jednoznačný. Také nesmíme zapomenout na to, že stavební zákon musí platit pro malé obce s několika stovkami obyvatel a zároveň pro města se stovkami tisíc lidí. Je třeba pokud možno najít variantu přijatelnou pro všechny strany, a to není vůbec jednoduché.

Kde tedy nakonec zůstaly největší rozpory?

Myslím, že hlavně v institucích. Velký odpor byl vůči integraci dotčených orgánů, ale to je jeden ze základních principů nového zákona. Pak mám pocit, že si každý interpretuje dohodu Svazem měst a obcí trochu jinak. Někteří měli problém s podmínkami pro vymezení dalších stavebních úřadů. Svaz měst a obcí chtěl zachování všech stavebních úřadů. To si nemyslím, že by bylo moudré. Pořád dokola by se nám opakovala situace, že když jedna paní na úřadu onemocní nebo čerpá dovolenou – a jednohlavých stavebních úřadů máme 17 procent – dá si úřad na dveře ceduli „Pro nemoc zavřeno“ nebo „Z dovolené se vrátím za 14 dní.“ Dnes v Polsku obslouží téměř čtyřikrát větší území 396 stavebních úřadů a ve srovnatelném Maďarsku si vystačí s 217 stavebními úřady. My jich máme přes sedm stovek. Budoucí struktura stavebních úřadů je ale především v gesci ministerstva vnitra.

No a na některém jednání zaznělo, že není třeba dělat nový zákon a stačila by vlastně novela – digitalizace a jedno řízení. S tímto nemůžeme zásadně souhlasit. Nestačilo by to v žádném případě! Jen bychom elektronicky zafixovali lhůty, které nás ve složitosti stavebního řízení poslaly na úroveň afrických států. Stavebník by dál obíhal nebo obesílal úřady, aby získal více než 40 potřebných razítek, a pokud by úřady stejně jako dosud neplnily lhůty, blikalo by jim na monitoru červené světýlko, ale nic by s tím nešlo dělat. Digitalizovat musíme, to je bez pochyby, ale musíme mít k tomu moderní zákon.

Nejvyšší správní soud konstatoval, že „…navrhovaná úprava je zcela zjevně zaměřena pouze na změny, které mají zásadním způsobem oslabit postavení veřejné správy jako ochránce a prosazovatele veřejných zájmů ve prospěch stavebníků.“ Tvrdí, že soudy mohou být posléze zavaleny žalobami dotčených institucí a obyvatel. Nesdílíte tyto obavy?

To zřejmě vycházíte z prosincových připomínek. Během posledních měsíců vedli zástupci ministerstva s představiteli ministerstva spravedlnosti, v jehož gesci je i soudní řád správní, několik jednání a myslím, že jsme se dokázali dohodnout na přijatelné variantě. Díky úpravám, které zákon doznal v meziresortním řízení, je vyváženější. My ale musíme trvat na tom, že cílem integrace dotčených orgánů, které hájí veřejný zájem, není jejich oslabení, ale naopak jejich posílení a začlenění do jednoho místa. Rekodifikace neprovádí rozsáhlé věcné změny v míře ochrany veřejných zájmů, zákonné limity ochrany zůstávají ve značné míře zachovány, pouze dochází k institucionální úpravě struktury orgánů hájících veřejné zájmy. Zákonné limity ochrany veřejných zájmů tak budou dodržovány i nadále.

A to, že se Nejvyšší správní soud obává nárůstu žalob, je celkem přirozené. Každá velká rekodifikace přináší něco nového a nové výkladové a praktické otázky. Je však věcí správní a soudní praxe, jak si s těmito otázkami poradí. Do zákona také nelze napsat vše. Zákon je soubor pravidel, která mají pokrýt řadu životních situací, proto musí být do jisté míry i obecný. V opačném případě by to byla vlastně kuchařka. Ostatně správní řád platí od roku 2006 a stále máme poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, který podává výkladová stanoviska k aplikaci správního řádu a dodnes i soudy řeší některé zásadní otázky vyplývající ze správního řádu a jeho aplikace. Na druhou stranu judikatura již řadu výkladových problémů překlenula a veřejná správa podle nich pak bezproblémově postupuje.

Obavám NSS rozumím a chápu, nicméně vysoká míra zatížení NSS a některých správních soudů je obecný problém, nejen problém věcí stavebních. Je to tedy obecně otázka vůbec reformy správního soudnictví, zejména i jeho personálního posílení a rozložení soustavy správních soudů.

Stavební zákon má výrazně zjednodušit a urychlit povolování staveb podle principu jeden úřad – jedno razítko – jedno odvolání. Skutečně to tak bude fungovat?

Pokud by nový zákon povolování staveb nezrychlil a nezjednodušil, nemělo by smysl na něm tak intenzivně pracovat a pokud bych o tom nebyla přesvědčena, netlačila bych ho na vládu. Musíme odstranit tu příšernou byrokracii a nekonečné projednávání a přezkoumávání jednoho záměru, které dnes trvá i několik let. Zákon proto integruje maximum dotčených orgánů, takže eliminuje desítky razítek, která si musel investor opatřovat sám. Zaveden bude apelační princip, kdy odvolací orgán rozhodne, místo aby řízení opakovaně vracel na první instanci. Změny přijdou i u soudních přezkumů. Zkrátka každý se bude moci odvolat, ale jen jednou. Současný stav už dál přetrvávat nemůže. Nemůžeme povolovat dálnici v průměru třináct let a bytový dům déle než pět let. Krize dostupného bydlení by se dál zhoršovala a dálniční síť bychom nedostavěli ani za třicet let.

Pokud dnes trvá povolení jedné stavby v průměru více než pět let, jak to bude dlouho trvat s novým zákonem?

Investor by měl povolení získat do jednoho roku i s odvoláním a přezkumem. Tomu pomůže například zavedení apelačního principu, kdy odvolací orgán ve věci rozhodne, ne že věc vrátí k novému rozhodnutí prvoinstančního orgánu, což se může opakovat několikrát. To je ten pověstný ping-pong, který probíhá mezi stavebními úřady a odvolacími orgány. Stejný princip bude uplatňovat i soud u přezkumu, když to bude možné. Čas a nervy investorům ušetří velmi i to, že už nebudou muset sami shánět těch 40 a více razítek od dotčených orgánů státní správy. Ty mívají často požadavky, které jdou vzájemně proti sobě. A kdo musí rozpory řešit? No investor. Když některým požadavkům vyhoví, musí často kolečko s projektovou dokumentací opakovat. To se musí změnit.

Předloha zákona byla kritizována ze všech stran, od obcí, nevládních organizací nebo památkářů. Podle některých kritiků je zákon připravován na míru stavebníkům, a nebere ohledy na další dotčené úřady a veřejnost. Je to pravda?

My jsme kritiku očekávali. Stavební zákon zasahuje do řady zájmů, z nichž některé jsou v kolizi. Návrh zákona byl připraven, jak já říkám, v maximalistické variantě a bylo jasné, že budeme muset někde ustupovat. Zákon procházel v posledních měsících připomínkovým řízením, které obecně slouží k tomu, aby se s jednotlivými aktéry dojednaly kompromisy. A někteří z nich se řídí heslem, že kdo víc křičí, ten víc „uhraje“, i bez ohledu na to, že jeho požadavky nemusejí být právě ku prospěchu celku. A když se zamyslíte nad tím, že jedním z principů zákona je právě redukce razítek a sjednocení kompetencí, očekával byste chvalozpěvy? Současný stav řadě míst vlastně vyhovuje. Mají svoje razítka a těch se nechtějí vzdát. Nebo se bojí změn. To je lidská přirozenost. Kdo se dobrovolně vzdá nějaké své pravomoci? Který kapr si sám vypustí rybník? Jenomže těch míst, které nekoordinovaně do povolování staveb mluví, hájí jen ten jeden svůj jeden zájem a mají přitom právo veta, je prostě moc. Bez razantní změny to už opravdu nešlo.

Stavební zákon měl 26 novel a doba povolování staveb se stále prodlužovala. Zkuste se zeptat některého investora, jak dlouho mu průměrně trvá oběhat ty jednotlivé úřady a opatřit si ty razítka…někdy i roky. Zeptejte se ho, jak řeší to, když si požadavky například dopraváků nebo památkářů a hasičů protiřečí…. A nemusíte chodit za developery, můžete se zeptat klidně nějakého zástupce obce. Samosprávy ročně proinvestují kolem stovky miliard.

To, že je zákon připravován na míru stavebníkům bych už pokládala za takové překonané klišé. My jsme se nikdy netajili s tím, že na zákonu spolupracovala Hospodářská komora, dělo se to naprosto transparentně. Já si myslím, že to, že při tvorbě zákona pomáhají lidé z praxe, bude čím dál častější. Nedávno jsem četla úvahu v souvislosti se zákonem roku, což je titul, který získal zákon o právu na digitální službu. Šlo o to, že je iluzí si myslet, že stát dokáže dělat kvalitní regulaci bez zapojení firem a občanů. Naopak, regulace musí vznikat v těsné spolupráci, aby nedocházelo k přehnané regulaci, aby byl prostor k novým řešením problémů, předpisy nezastarávaly atd. Možná na tom něco bude. My jsme měli k přípravě zákona několik pracovních skupin, účastnily se jich kromě lidí z ministerstva desítky odborníků z různých oborů, profesních komor, svazů, asociací…. Rozhodně nelze tvrdit, že by stavební zákon byl napsán ve prospěch jedné zájmové skupiny a že by konečné slovo neměli naši legislativci.

A tomu, že někdo tvrdí, že veřejnost je opomíjena, moc nerozumím. Na zákonu spolupracovala přední právní kancelář Frank Bold, která se specializuje na práva veřejnosti a ochranu životního prostředí. Zcela v rozporu s kritikou označující nový stavební zákon za vítězství developerské lobby se do řízení, v němž budou posuzovány zájmy ochrany přírody a krajiny, vrací občanské iniciativy, které z něj vypadly novelou stavebního zákona č. 225/2017 Sb.

Můžete ještě jednou vysvětlit, jak bude vypadat uspořádání stavebních úřadů?

Na obcích s rozšířenou působností zůstanou zachovány stavební úřady v přenesené působnosti tak jako dosud. Ty budou povolovat tzv. stavby místní významu, prakticky to budou stavby, které nemohou svým významem přesáhnout hranice obce. Další úroveň stavební správy představují krajské stavební úřady, které budou již plně v režii státu a jejich úředníci budou zaměstnanci státu ve služebním poměru. Krajské stavební úřady pak budou povolovat zásadnější a významnější stavby jako např. veřejnou infrastrukturu. Do krajských úřadů budou integrovány dotčené orgány, které dnes vydávají závazná stanoviska.
Krajskou stavební správu bude tvořit 14 úřadů plus jeden specializovaný úřad pro vyhrazené stavby, který se bude soustředit na ty nejsložitější stavební záměry typu dálnic. V čele soustavy bude stát Nejvyšší stavební úřad, který bude ústředním správním orgánem a nebude podřízen žádnému z ministerstev. Řídit jej bude vládou jmenovaný předseda, nikoliv politik, čímž bude zaručena maximální nezávislost státní stavební správy.

Jak bude vypadat přechod některých zaměstnanců do státní stavební správy?

Přesun v rámci státní správy je jednoduchý, a to na základě zákona o státní službě, jeden den jste na MMR a druhý můžete být na Nejvyšším stavebním úřadu. U zaměstnanců obcí a krajů se bude jednat o trojstrannou dohodu mezi stavební správou, obcí/krajem a zaměstnancem. Zde jsme vedli poměrně intenzivní jednání s ministerstvem vnitra – sekcí náměstka pro státní službu a s Ministerstvem práce a sociálních věcí. Přechod zaměstnanců obcí a krajů tak bude fakticky na dobrovolnosti, tyto lidi nelze nutit k přechodu pod státní službu, neboť by to bylo v rozporu s ústavním pořádkem

Jak dopadne nový stavební zákon na občana? Lidé nemají pocit, že by se jich stavební zákon příliš týkal…

Dotýká se každého, protože dnes tu máme ve velkých městech krizi bydlení a stát je paralyzovaný při výstavbě strategických staveb. Často se zapomíná na to, že největším investorem je přece stát! Kupříkladu příprava jednoho kilometru dálnice se v ČR v důsledku dlouhého povolovacího procesu protáhne o 8,4 roku a jeho cena se zvýší o 65,6 milionů korun na jeden kilometr. A to se ještě ani nekopne do země. Už roky nadáváme, že stát není schopen ani včas rekonstruovat dálnici D1. Ale jen modernizace úseku mezi Koberovicemi a Humpolcem se zdržela o téměř čtyři roky. Aktivisté z Dětí země napadli povolení a požadovali přezkum závazných stanovisek dotčených orgánů, namítali ohrožení živočichů žijících na stávající dálnici nebo zpochybňovali to, že modernizace dálnice nemusí mít stanovisko EIA a územní rozhodnutí, přestože nejde o novou stavbu. Nelíbil se jim také technický způsob modernizace. Navíc nastal problém s jedním potřebným pozemkem, u kterého začalo vyvlastňování. Než se s tím vším investor a nejrůznější úřady vypořádaly, uběhlo 1226 dnů. Podobným způsobem stejná organizace zbrzdila modernizaci dalších úseků dálnice…. Zároveň není pravda, že se současnou stavební legislativou potýkají jen velcí investoři. Nemine den, abych nedostala email od nějakého zoufalého občana, abychom mu pomohli. I vyřízení povolení pro obyčejný rodinný dům nebo jen jeho přístavbu či rekonstrukci často trvá roky.

Tak kdy se nového zákona lidé a investoři dočkají?

V květnu zákon odešel do Legislativní rady vlády, kabinet by ho měl mít na stole v létě. Poslanci by jej měli začít projednávat v září a počítáme, že v roce 2021 začne platit. Účinnosti bude nabývat postupně do poloviny roku 2023, aby byl dostatek času se s ním sžít a zavést jej bez problémů do praxe.

Seriál Rozhovor s Klárou Dostálovou, ministryní pro místní rozvoj

1. Stavební zákon zůstává prioritou – I. část, 7. 7. 2020
2. Stavební zákon zůstává prioritou – II. část, 16. 7. 2020 (právě čtete)