„Létající úředník“ aneb nový institut v právním řádu (část druhá)

Létající úředník 2.

V předchozí části jsme se zabývali především samotným společenstvím obcí a jeho specifiky, v jehož rámci může létající úředník fungovat. Kromě toho jsme si vymezili i oblasti, ve kterých může létající tajemník obcím pomáhat včetně některých konkrétních příkladů.

Správní činnosti bude létající úředník vykonávat za podmínek upravených stanovami společenství obcí a na základě dohody mezi společenstvím a členskou obcí.

Vymezení spolupráce

Vzhledem k tomu, že zákon o obcích dále nepojednává o tom, jakým způsobem bude stanoven rozsah a obsah samotného „přidělení“ k obci, bude muset být konkrétní nastavení jednotlivých parametrů takové spolupráce předmětem dohody mezi obcí a společenstvím (popř. vymezeno ve stanovách, což však spíše nelze doporučit z důvodu nemožnosti obecně nastavit podmínky pro všechny myslitelné případy).

Lze tudíž očekávat, že stanovy společenství obcí budou obsahovat spíše obecnější rámcové podmínky pro možnost výkonu správních činností zaměstnancem společenství obcí, tedy především, za jakých podmínek může obec létajícího úředníka využít, v jakých oblastech atd., přičemž konkrétní podmínky týkající se rozsahu přidělení, konkrétní osoby, jejích časových možnostech, nastavení spolupráce s obcí při vedení řízení atd., pak budou spíše obsaženy v jednotlivých dohodách mezi obcí a společenstvím obcí.

Zákon nespecifikuje formu a ani obsah těchto dohod. Jejich schválení tudíž bude v souladu s § 102 odst. 3 zákona o obcích v pravomoci rady obce v rámci její tzv. zbytkové pravomoci. Objevují se i odlišné názory, dle kterých je schválení těchto dohod v souladu s § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích výlučnou pravomocí zastupitelstva obce (https://spolecenstviobci.gov.cz cit. 9. 4. 2024).

Uvedené ustanovení uvádí, že „zastupitelstvu obce je vyhrazeno rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy, včetně jejich změn, a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách.“ Ustanovení tak míří na rozhodování o založení nebo rušení právnických osob a o účasti v již založených právnických osobách a schvalování základních dokumentů těchto právnických osob. Dohoda mezi členskou obcí a společenstvím obcí mezi takové dokumenty dle autorova názoru nespadá (na rozdíl např. od stanov upravujících rámcové podmínky spolupráce), a to z jednoduchého důvodu: společenství obcí (a účast obce v něm) může fungovat jednoduše i bez takové dohody obce a společenství. V případě, že obec nebude mít zájem upravit postavení létajícího úředníka a nebude mít zájem využívat jeho služby, pak takovou dohodu vůbec uzavírat nebude. Nejedná se tudíž o základní dokument právnické osoby (společenství obce), k jehož přijetí (a samozřejmě i změnám) je zákonem o obcích založena pravomoc zastupitelstva obce. Jedná se víceméně o technickou, resp. výkonnou otázku, která vzhledem k tomu, že není zákonem o obcích výslovně svěřena k rozhodování žádnému orgánu, bude skutečně dle autorova názoru spadat do zbytkové pravomoci rady obce. Uvedené samozřejmě neznamená, že by si rozhodování o této otázce nemohlo v případě zájmu (tak jako o ostatních otázkách nevyhrazených radě obce) vyhradit zastupitelstvo obce ve smyslu § 84 odst. 4 zákona o obcích, a po tomto vyhrazení si této pravomoci obsah takové dohody schvalovat.

Je otázkou praxe, zda dohody budou uzavírány ad hoc pro každý jednotlivý případ přidělení létajícího úředníka k obci, popř. zda se bude jednat o dohodu obecnějšího rázu, která by nastavila podmínky využitelné pro sdílení úředníka např. pro určitou oblast právní úpravy pro futuro. Autor by se osobně přikláněl spíše k uzavírání jednorázových dohod, v nichž bude možno podrobněji vymezit jednotlivá práva a povinnosti stran v návaznosti na komplikovanost konkrétní řešené věci, či na termíny, popř. na kapacitu létajícího úředníka.

Postavení létajícího úředníka

Zákon o obcích uvádí, že zaměstnanec společenství obcí vykonávající uvedené správní činnosti má postavení úředníka obce zařazeného do obecního úřadu. Přičemž oprávnění stanovit a ukládat létajícímu úředníkovi pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jeho práci a dávat mu k tomu účelu závazné pokyny má v případě výkonu správních činností (na kterých se shodnou v rámci dohody) tajemník obecního úřadu; v případě že v obci funkce tajemníka zřízena není, pak v souladu s ust. § 110 odst. 3 zákona o obcích má toto oprávnění starosta obce.

Z uvedeného tak plyne, že tato pravomoc náleží tajemníkovi potažmo starostovi pouze pro výkon správních činností tzn. pouze v tom rozsahu a k té věci, ke které byl zaměstnanec k obci přidělen. Nelze tak např. létajícímu úředníkovi bránit v konání jiných činností, resp. omezovat ho takovým způsobem, aby nebyl reálně schopen vykonávat i jiné činnosti (ať již pro společenství samotné či pro jinou obec), tzn. např. stanovovat létajícímu úředníkovi nereálné termíny či úkoly. Platí, že létající úředník má při výkonu správních činností (při vedení správního řízení) postavení úředníka obce, nerozhoduje sám za sebe či za společenství obcí, působnost k rozhodování na něj není přenášena, rozhodování jako takové (včetně odpovědnosti za ně) nadále zůstává na obci. A tedy je i povinností obce, ať již prostřednictvím tajemníka či starosty, aby dokázali zabezpečit výkon přenesené působnosti obce, a to např. právě i za pomoci létajícího úředníka.

Létající úředník je dle novely zákona o obcích zaměstnancem společenství obcí, nikoliv zaměstnancem obce. Platí, že společenství obcí není územním samosprávným celkem a není ani jiným typem zaměstnavatele uvedeného v § 109 odst. 3 zákoníku práce, kteří svým zaměstnancům vyplácejí plat. S ohledem na tuto skutečnost pak platí, že společenství obcí svým zaměstnancům, tedy i létajícímu úředníkovi, vyplácí za vykonanou práci mzdu. Vzhledem k tomu, že létajícímu úředníkovi nebude vyplácen plat, nevztahují se tak na něj ani pravidla odměňování stanovená nařízením vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a zde uvedené platové tabulky (nařízení vlády č. 341/2017 Sb.).

Přestože se objevují námitky zpochybňující tuto koncepci s poukazem na to, že nelze platit úředníky jinak než podle tabulkových platů, je potřeba zdůraznit, že létající úředník není úředníkem ve smyslu zákona o úřednících územních samosprávných celků (č. 312/2002 Sb.).

Létající úředník je zaměstnancem společenství obcí, jehož mzda by měla zohledňovat i náročnost a rozmanitost jeho činností. Nejenže létající úředník bude vykonávat činnosti pro více různých subjektů (více členských obcí) a tedy nároky na uspořádání práce budou u něj vyšší, zároveň je pravděpodobné, že bude mít na starosti i odlišné agendy, že ho nebude zaměstnávat pouze výkon správních činností na jednom úseku.

Pravidla pro stanovení mzdy létajícího úředníka jsou tedy volnější než u odměňování ve formě platu. Při nastavování mzdy je možné postupovat v souladu s pravidly zákoníku práce, přičemž mzda může být, jak sjednána ve smlouvě, tak může být i určena zaměstnavatelem ve formě mzdového výměru.

Ačkoli zákoník práce ponechává zaměstnavateli volnost při stanovování výše mzdy, je třeba upozornit v této souvislosti na nutnost stanovit její výši v souladu s pravidly upravujícími tzv. zaručenou mzdu (§ 112 zákoníku práce), resp. určit její výši dle složitosti, odpovědnosti a namáhavosti vykonávané práce (viz nařízení vlády č. 567/2006 Sb.).

Na výše uvedeném nic nemění ani skutečnost, že zákon o obcích výslovně předpokládá, že létající úředník má postavení úředníka územního samosprávného celku zařazeného do obecního úřadu a tedy, že se při tom na něj obdobně vztahují ustanovení zákona o úřednících územních samosprávných celků. Což však je nutno chápat tak, že se na létajícího úředníka vztahují obdobná pravidla a požadavky jako na úředníky obcí, např. co do předpokladů pro vznik pracovního poměru (§ 4 zákona č. 312/2002 Sb.) či odbornosti a vzdělání (důvodová zpráva k zákonu č. 418/2023 Sb. uvádí, že létající úředník je povinen si prohlubovat kvalifikaci účastí na vstupním a průběžném vzdělávání a při přípravě a ověření zvláštní odborné způsobilosti ve smyslu § 18 zákona o úřednících územních samosprávných celků, přičemž mu je společenství obcí povinno zajistit prohlubování kvalifikace ve smyslu § 17 zákona o úřednících územních samosprávných celků).

Závěrem

Ačkoliv se jedná o novou právní úpravu, která může vyvolávat v praxi i počáteční problémy, myšlenka pomoci především těm nejmenším obcím s výkonem veřejné správy prostřednictvím létajícího úředníka je zcela jistě chvályhodná. Pozitivním efektem by mělo být zejména odbřemenění obcí a starostů tam, kde není nezbytné, aby takové činnosti vykonával sám starosta. Úprava by kromě toho měla přinést do rozhodování přinést i větší zkušenost a větší znalost posuzované problematiky, a tím i vyšší kvalitu výkonu veřejné správy v území, když platí, že čím více případů osoba řeší, tím je zkušenější a její rozhodování by tak mělo být kvalitnější. V neposlední řadě může díky činnosti létajícího úředníka dojít i k určitému sjednocování rozhodovací praxe na úrovni společenství obcí a případnému přenášení poznatků z jiných řízení do rozhodovací praxe jednotlivých obcí.

Mgr. Pavel Ralaus, advokátní koncipient, KVB advokátní kancelář s.r.o.

Seriál Létající úředník

1. „Létající úředník“ aneb nový institut v právním řádu (část první), 13. 8. 2024
2. „Létající úředník“ aneb nový institut v právním řádu (část druhá), 20. 8. 2024 (právě čtete)