Nervy s NERV(em) – část druhá

Nervy s NERV(em) 2.

Národní ekonomická rada státu (NERV) představila v listopadu loňského roku Návrh na snížení výdajů a zvýšení příjmů státního rozpočtu v ČR, ve kterém je řada podnětných opatření, kterými se vláda jistě bude zabývat a případně je zařadí do aktualizace svého programového prohlášení. Představitelů obcí, měst i krajů se bezprostředně dotýká návrh Revize samosprávy a nákladů místní vlády, který jsme v plném znění uvedli před týdnem v první části tohoto textu.

Zatímco úvodní článek byl převážně citací oficiálního znění, dnešní pokračování bude spíše úvahou či komentářem k dané problematice. Titulek „Nervy s NERV(em)“ sice vychází z určitého znepokojení části územní samosprávy, v žádném případě však nemá zpochybnit kvalifikované návrhy Národní ekonomické rady vlády. Konsolidace veřejných rozpočtů je nezbytná, a jsou-li některá opatření nepopulární, jejich včasná a promyšlená realizace zamezí mnohem složitějším problémům, které by odkládáním vznikaly v budoucnosti. Například reforma veřejné správy z počátku milénia nikdy nebyla dokončena, na reformu územní veřejné správy – vznik krajů, zrušení okresních úřadů, posílení pravomocí obcí – nenavázala optimalizace centrální státní správy, která na úkor strategického řízení stále zahlcuje obce, města i kraje nadměrnou administrativou.

Když se v této souvislosti vrátíme k navrhované revizi samosprávy, což je jen zlomek všech předložených námětů NERV, musíme si uvědomit všechny návaznosti. Podoba územní struktury v Česku prošla historickým vývojem a má své neopominutelné tradice. Celý systém veřejné správy má u nás také svá specifika, na které se často zapomíná, zejména při srovnávání se zahraničím.

Například spojený model veřejné správy, kdy naše obce a kraje vykonávají vedle svých samosprávných působností také státní správu v přenesené působnosti. To je například velký rozdíl oproti Francii, která má celkem více než 36 tisíc malých obcí, ale je zde naopak oddělený model veřejné správy. Umožňuje to vytvářet velká společenství s kvalitním úřednickým personálem zajišťujícím státní správu, a přitom zachování samospráv v malých obcích, jejichž samostatná působnost je vymezena zákonem. Spojený model přináší i značné rozpory související s jeho financováním, neboť příspěvek státu na výkon přenesené působnosti zdaleka nepokrývá náklady samospráv na její výkon. Zajímavý je z tohoto hlediska současný vývoj legislativy stavebního práva.

Českým specifikem při hodnocení územní samosprávy je také rozdělování finančních prostředků a směřování investic. Rozhodující část příjmů obcí a měst, zjednodušeně řečeno, tvoří v podstatě čtvrtina celostátního výnosu sdílených daní (zejména daně z příjmů a DPH) a celá daň z nemovitých věcí. Jednotlivým obcím jsou jejich daňové příjmy rozdělovány podle zákona o rozpočtovém určení daní (RUD), opět řečeno zjednodušeně, podle počtu evidovaných obyvatel, počtu žáků mateřských a základních škol a částečně podle rozlohy katastru obce. Tyto daňové příjmy však vzhledem k popsané konstrukci RUD můžeme spíše nazvat neúčelovou státní dotací, která se odvíjí především od počtu obyvatel obce. Daňový příjem na jednoho obyvatele je v podstatě stejný u všech velikostních skupin obcí a měst, až na extrémní výjimky u velkých statutárních měst a hlavního města. V zahraničí mají zpravidla obce a města možnost ovlivnit své příjmy, ať již formou místních daní nebo cestou získání investora či podnikatele na své území, což jim přináší následné nemalé daňové příjmy. Například v Německu, podle celé řady studií, všechny obce a města usilují o to, aby získaly pro svou lokalitu investora či podnikatele, protože jejich zdanění zajistí finanční zdroje pro další všestranný rozvoj území. Říká se, že v Česku tato motivace neexistuje, obce rozvojové aktivity spíše odmítají, chtějí mít klid, protože své příjmy mají jisté. Obce by však měly být motivovány také k vzájemné spolupráci.

Při kritickém pohledu na postavení malých obcí bychom zejména neměli zapomínat na to, že právě tato struktura obcí je historickým dědictvím našeho venkova, který by měl být zachován. Právě proto, že se zde lidé mezi sebou navzájem znají, funguje zde vzájemná pospolitost a společný zájem, řídit si své záležitosti samostatně – faktická demokracie. Kde jinde voliči osobně znají své volené zástupce? I když „díky“ volebnímu zákonu někdy ani v malé obci starostou nebývá osobnost s největšími preferencemi, politické handrkování jako v hlavním městě bývá na venkově výjimkou. Malé obce si svou samostatnost vybojovaly a pro své občany zajišťují základní potřeby. Navrhované administrativní snižování jejich počtu by bylo politickou chybou.

Ryze ekonomický pohled na územní strukturu více než šesti tisíc obcí a jejich jednostranné hodnocení může být zavádějící. Pro některé formulace návrhu na revizi samosprávy je možno použít příměr, že statistická data se dají různě interpretovat. Zcela disproporční počet volených politiků (přes 60 000) je také možno prezentovat jako projev vysokého stupně demokracie na úrovni místní správy. Nadprůměrné výdaje na samosprávu v poměru k celkovým výdajům vládního sektoru (téměř 30 %) je možno z pohledu územní samosprávy označit naopak jako nedostatečné. Kumulace volných zdrojů a vytváření „polštářů“ rozhodně není záležitostí každé obce, a právě ty obce, které neměly rezervy to při raketové změně cen energií pociťují nejvíce. Samozřejmě však platí, zvláště při současné inflaci, že volné zdroje je třeba investovat a nedržet je na účtech, kde prudce ztrácejí svoji hodnotu.

S přihlédnutím k uvedeným poznámkám je pozitivní, že Národní ekonomická rada vlády označila z hlediska rychlosti náběhu opatření z oblasti místní vlády nejnižším stupněm naléhavosti. Právě v této oblasti je třeba postupovat promyšleně a na základě důsledné analýzy všech souvislostí. Historické zkušenosti i poznatky ze zahraničí ukazují v zásadě tři možné cesty – navrhované slučování obcí, podpora spolupráce obcí a případně částečná kombinace obou přístupů. Domnívám se, že by měla být ekonomicky motivována vzájemná spolupráce obcí, přičemž není nutné rušit samosprávu malých obcí.

Sdružení místních samospráv ČR jednoznačně odmítá, aby se úspory veřejných financí hledaly mimo jiné prostřednictvím slučování menších obcí. Velký počet obcí SMS považuje za rodinné stříbro České republiky, za nástroj kvalitní samosprávy, který umožňuje maximální participaci veřejnosti na věcech veřejných a zvyšuje kvalitu demokracie u nás. Ostře odmítá slučování obcí Spolek pro obnovu venkova ČR, který inicioval již v devadesátých letech Program obnovy venkova a opírá své stanovisko o historické zkušenosti z minulosti i o poznatky ze zahraničí. Svaz měst a obcí ČR je dlouhodobě proti všem náznakům a návrhům, které vedou k tendenci slučovat administrativně obce. SMO naopak trvale předkládá návrhy na výraznou podporu spolupráce obcí, která by měla být motivována ekonomickými nástroji, výhodnými pro nejmenší i pro spádové obce. Například projekt Centra společných služeb jednoznačně potvrdil výhody obecní spolupráce, kterou by měla podpořit i připravovaná novelizace obecního zřízení a možnost vzniku společenství obcí.

Návrhy Národní ekonomické rady vlády budou podle informací předmětem jednání vlády. Věřme, že přijaté závěry budou vycházet z objektivní analýzy, která nebude přihlížet jen k odhadovaným ekonomickým přínosům, ale zváží veškeré politické důsledky. Dovolím si závěrem částečně citovat z článku prof. Stanislava Balíka: „Neničme české vesnice. Něco ušetříme, ale nevyplatí se nám to,“ který 25. listopadu zveřejnily Hospodářské noviny:

„Při sloučení obcí zcela jistě dojde k finanční úspoře. Rozpočtové náklady budou nižší, politické ztráty ale řádově větší. Jednak vzdálíme občanům veřejnou správu, jednak dál podtrhneme život na venkově. Přijdeme o nemalou část politicky aktivních občanů, kteří za často symbolickou odměnu odvádějí velkou práci pro své komunity.“

K této problematice se ještě vrátíme.

Antonín Eliáš

Seriál Nervy s NERV(em)

1. Nervy s NERV(em) – část první, 4. 1. 2023
2. Nervy s NERV(em) – část druhá, 11. 1. 2023 (právě čtete)
3. Nervy s NERV(em) – část třetí, 3. 2. 2023
4. Nervy s NERV(em) – část čtvrtá, 1. 3. 2023